Nieosiągnięcie wskaźników projektu staje się problemem zwykle wtedy, gdy instytucja porównuje wartości zadeklarowane we wniosku o dofinansowanie z tym, co beneficjent rzeczywiście osiągnął i potrafi udokumentować. Różnica pomiędzy wartością docelową a osiągniętą nie odpowiada jeszcze na pytanie o obowiązek zwrotu dofinansowania. Trzeba ustalić, jakiego wskaźnika dotyczy problem, kiedy miał zostać osiągnięty, w jaki sposób był mierzony oraz jakie skutki jego nieosiągnięcia wynikają z umowy i dokumentacji danego projektu.
Jeżeli problem dotyczy utrzymania inwestycji albo rezultatów po zakończeniu projektu, trzeba go oceniać odrębnie z perspektywy trwałości projektu. Temu zagadnieniu poświęcony jest artykuł Naruszenie trwałości projektu – czy trzeba zwrócić całą dotację?
W projektach B+R problem nieosiągnięcia wskaźników może być związany z wynikiem prac badawczych i ryzykiem technologicznym. Ten przypadek omawiam odrębnie w artykule Projekt B+R bez wskaźników – czy trzeba zwrócić dofinansowanie?
Wskaźniki projektu jako zobowiązanie beneficjenta
Wskaźniki określone we wniosku o dofinansowanie wyznaczają mierzalne efekty, które beneficjent zobowiązał się osiągnąć na zasadach i w terminach wynikających z dokumentacji projektu. Mogą dotyczyć zarówno bezpośrednich produktów projektu, jak i jego rezultatów, efektów gospodarczych czy przychodów osiąganych po zakończeniu realizacji.
Znaczenie konkretnego wskaźnika trzeba oceniać w kontekście jego definicji, wartości bazowej i docelowej, terminu osiągnięcia oraz sposobu pomiaru. W części projektów rezultat jest wykazywany już przy rozliczeniu projektu, w innych dopiero po określonym czasie od jego zakończenia.
Przy nieosiągnięciu wskaźników projektu porównanie wyłącznie dwóch liczb jest niewystarczające. Trzeba wrócić do wniosku o dofinansowanie, umowy i dokumentów właściwych dla danego naboru i ustalić, czego dokładnie beneficjent się zobowiązał oraz jakie konsekwencje dokumentacja wiąże z niewykonaniem tego zobowiązania.
Nieosiągnięcie wskaźników projektu – kiedy zaczyna się problem?
W praktyce beneficjent często wie o problemie ze wskaźnikiem dużo wcześniej, niż pojawia się pismo z instytucji, bo sprzedaż rozwija się wolniej niż zakładano, produkt później trafia na rynek, wdrożenie się przesuwa, liczba odbiorców jest niższa od prognozowanej albo rezultat projektu osiąga wartość mniejszą niż wskazana we wniosku.
Nieosiągnięcie wskaźników projektu może mieć różny charakter. Czasem już kilka miesięcy przed terminem wiadomo, że planowany przychód, liczba odbiorców albo inna wartość docelowa nie zostanie osiągnięta. W innych projektach trudność ujawnia się dopiero przy sporządzaniu raportu, gdy okazuje się, że osiągnięty rezultat jest niższy od zakładanego albo dostępne dane nie pozwalają wykazać wskaźnika w sposób przyjęty we wniosku. Zdarza się również, że sam rezultat został osiągnięty, ale instytucja kwestionuje sposób jego obliczenia albo dokumenty przedstawione na potwierdzenie wartości wskaźnika. To już inny problem niż zwykła różnica pomiędzy wartością docelową i osiągniętą.
Jeśli dojdzie do takiej sytuacji, najgorszym rozwiązaniem jest traktowanie wskaźnika jako problemu, którym będzie można zająć się dopiero przy kolejnym sprawozdaniu. Z punktu widzenia późniejszej oceny projektu znaczenie ma bowiem to, co działo się wcześniej, czyli czy instytucja wiedziała o zmianach, czy harmonogram albo sposób wdrożenia był aktualizowany, jakie informacje przekazywano w kolejnych wnioskach o płatność i raportach oraz czy z dokumentacji projektu wynikało już ryzyko nieosiągnięcia wartości docelowej.
Wynik poniżej 100% nie mówi jeszcze, jaki będzie skutek
Procent realizacji wskaźnika nie pozwala jeszcze ustalić skutku finansowego. Osiągnięcie 60% wartości docelowej nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu 40% dofinansowania. Dla oceny skutków potrzebne jest ustalenie, co ten wskaźnik miał mierzyć i jak został skonstruowany w dokumentacji projektu.
Inaczej trzeba oceniać wskaźnik produktu bezpośrednio związany z wykonaniem konkretnego zadania, inaczej rezultat projektu, a jeszcze inaczej wskaźnik gospodarczy, którego wartość zależy również od sytuacji rynkowej po zakończeniu realizacji.
Znaczenie ma również to, czy dokumentacja przewiduje konkretną konsekwencję częściowego osiągnięcia wskaźnika. W części projektów sposób postępowania przy niższej wartości jest określony wprost. W innych konieczne jest dopiero ustalenie, jaką wagę miał dany wskaźnik dla przyznania dofinansowania i realizacji celu projektu. Nie istnieje jeden mechanizm rozliczania wszystkich nieosiągniętych wskaźników. Sposób oceny zależy od zasad właściwych dla danego programu i projektu.
Co sprawdzić, gdy już wiadomo, że wskaźnik może nie zostać osiągnięty?
Przed rozmową z instytucją warto ustalić przede wszystkim:
- jaka dokładnie wartość została zadeklarowana i na kiedy,
- jak w dokumentacji zdefiniowano sposób osiągnięcia i pomiaru wskaźnika,
- jakie dane rzeczywiście można wykazać na dzień raportowania,
- czy w trakcie projektu następowały zmiany wpływające na możliwość osiągnięcia wskaźnika,
- jakie informacje o tych zmianach były wcześniej przekazywane instytucji,
- czy dokumentacja programu określa skutki częściowego albo całkowitego nieosiągnięcia wskaźnika.
Po zestawieniu tych elementów można dopiero ocenić, czy problem rzeczywiście dotyczy nieosiągnięcia wskaźnika, czy raczej jego pomiaru, sposobu udokumentowania albo terminu, w którym instytucja oczekuje wykazania rezultatu.
Moment reakcji ma znaczenie
Sprawy związane ze wskaźnikami wyglądają zupełnie inaczej wtedy, gdy beneficjent zgłasza problem jeszcze przed upływem terminu ich osiągnięcia, a inaczej wtedy, gdy instytucja sama stwierdza rozbieżność przy weryfikacji raportu albo podczas kontroli.
Jeżeli ryzyko jest widoczne wcześniej, można jeszcze ustalić, jakie obowiązki informacyjne wynikają z dokumentacji projektu i czy istnieje możliwość odpowiedniego uregulowania zmiany. Jeżeli termin już upłynął, punkt ciężkości przesuwa się na wykazanie rzeczywiście osiągniętych rezultatów, przyczyn rozbieżności i skutków, jakie dokumentacja wiąże z niższą wartością wskaźnika.
Jeszcze inna sytuacja powstaje wtedy, gdy instytucja po kilku miesiącach albo latach wraca do projektu i uznaje, że sposób wykazania wskaźnika był nieprawidłowy. Wtedy znaczenie mają również wcześniejsze raporty, korespondencja i stanowiska, które instytucja zajmowała podczas realizacji projektu.
Znaczenie ma także pierwsza odpowiedź udzielona instytucji. Wyjaśnienia składane na tym etapie będą później czytane razem z raportami, wnioskami o płatność i wcześniejszą korespondencją dotyczącą projektu.
Jak ustalić, co nieosiągnięcie wskaźników oznacza finansowo?
Nieosiągnięcie wskaźników projektu może mieć konsekwencje finansowe, ale sam fakt, że wartość docelowa nie została osiągnięta w 100%, nie określa jeszcze ani podstawy, ani wysokości ewentualnej korekty.
Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków na lata 2021–2027 wskazują wprost, że nieosiągnięcie lub niezachowanie wskaźników może oznaczać nieprawidłowość i skutkować korektą finansową. Jednocześnie to instytucja zarządzająca określa w SZOP albo umowie o dofinansowanie sposób weryfikacji i metodę zatwierdzania stopnia osiągnięcia wskaźników. To oznacza, że skutku finansowego nie można wyliczyć wyłącznie na podstawie procentu wykonania wskaźnika. Najpierw trzeba ustalić metodę jego rozliczenia przewidzianą dla danego projektu, ponieważ dopiero ona pozwala odpowiedzieć, czy niższa wartość prowadzi do konsekwencji finansowej i w jaki sposób należy ją obliczyć.
Przy problemie ze wskaźnikiem trzeba więc wrócić do dokumentów właściwych dla konkretnego projektu. Znaczenie ma nie tylko wartość docelowa i rzeczywiście osiągnięta, ale również sposób pomiaru wskaźnika, termin jego osiągnięcia oraz zasady, według których instytucja ma oceniać stopień jego realizacji.
W projektach EFS+ mechanizm został opisany jeszcze wyraźniej. Wytyczne przewidują regułę proporcjonalności, zgodnie z którą instytucja może uznać za niekwalifikowalne wszystkie wydatki albo odpowiednią ich część zależnie od stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu mierzonych wskaźnikami produktu lub rezultatu. Ocena następuje według stanu na zakończenie realizacji projektu, przy weryfikacji wniosku o płatność końcową. Wytyczne przewidują przy tym możliwość odstąpienia od rozliczenia projektu EFS+ zgodnie z regułą proporcjonalności m.in. w przypadku siły wyższej albo należycie uzasadnionych przyczyn nieosiągnięcia założeń, zwłaszcza gdy są one zewnętrzne wobec beneficjenta.
Reguła proporcjonalności nie jest jednak uniwersalnym sposobem rozliczenia każdego wskaźnika w każdym projekcie. Stąd też nie można automatycznie przenosić mechanizmu przewidzianego dla EFS+ na projekty B+R, inwestycyjne czy wdrożeniowe. W tych projektach trzeba sprawdzić zasady właściwe dla konkretnego programu, dokumentację naboru i umowę o dofinansowanie. Dopiero na tej podstawie można ustalić, czy częściowe osiągnięcie wskaźników prowadzi do proporcjonalnego pomniejszenia dofinansowania, innego sposobu rozliczenia albo wymaga indywidualnej oceny przez instytucję.
Co zrobić, gdy wskaźnik nie został osiągnięty?
Im wcześniej problem zostanie zidentyfikowany, tym większa jest możliwość uporządkowania sytuacji zanim pojawi się kontrola albo wezwanie do zwrotu. Jeżeli termin osiągnięcia wskaźnika jeszcze nie upłynął, warto sprawdzić dokumentację projektu i obowiązki wobec instytucji przed wysłaniem kolejnego raportu albo wniosku o płatność.
Jeżeli termin już minął, znaczenie ma przede wszystkim ustalenie rzeczywistego poziomu osiągnięcia wskaźnika, sposobu jego udokumentowania oraz konsekwencji wynikających z dokumentów właściwych dla danego projektu.
W sprawach dotyczących wskaźników często najwięcej problemów powoduje nie sam wynik, ale to, że przez kilka miesięcy albo lat projekt był raportowany w określony sposób, a dopiero później ktoś zaczyna sprawdzać, co dokładnie oznaczały wartości wpisywane do dokumentacji.
Nieosiągnięty wskaźnik – najpierw trzeba ustalić mechanizm jego rozliczenia
Nieosiągnięcie wskaźników projektu nie ma jednego, stałego skutku finansowego. Znaczenie ma rodzaj wskaźnika, termin jego osiągnięcia, sposób pomiaru oraz przede wszystkim zasady rozliczenia wynikające z dokumentacji konkretnego projektu.
Stąd też informacja, że wskaźnik został osiągnięty przykładowo w 40% albo 80%, sama w sobie nie odpowiada jeszcze na pytanie, jaka część dofinansowania może być zagrożona. To wymaga sprawdzenia zasad właściwych dla programu, umowy o dofinansowanie i sposobu, w jaki instytucja ma oceniać wykonanie tego konkretnego zobowiązania.
Najlepszy moment na taką ocenę pojawia się wtedy, gdy wiadomo już, że osiągnięcie wartości docelowej jest zagrożone, ale zanim beneficjent przedstawi instytucji kolejne stanowisko albo raport. Jeżeli instytucja sama zakwestionowała wskaźnik, punkt wyjścia stanowi treść jej zarzutów oraz dokumentacja, na podstawie której beneficjent dotychczas wykazywał osiągnięte rezultaty.
W sprawach dotyczących wskaźników problem często narasta stopniowo, bo najpierw pojawia się ryzyko niższej wartości, później raportowanie, pytania instytucji, a dopiero na końcu ocena skutków finansowych. W rezultacie moment, w którym beneficjent zaczyna porządkować sytuację, ma realne znaczenie dla dalszego przebiegu sprawy.
Wiesz już, że grozi Ci nieosiągnięcie wskaźników projektu albo instytucja zakwestionowała ich realizację? Kancelaria wspiera beneficjentów w ocenie skutków nieosiągnięcia wskaźników, przygotowaniu stanowiska wobec instytucji oraz sprawach dotyczących ewentualnego zwrotu dofinansowania. Sprawdź, w jakich sprawach wspieram beneficjentów środków publicznych w zakładce Zakres usług – kontrole projektów i zwrot dotacji
