Nieprawidłowość a oszustwo finansowe to dwie różne kwalifikacje prawne, mimo że w praktyce kontroli projektów granica między nimi może zacząć się zacierać. Dla beneficjenta różnica jest zasadnicza. Nieprawidłowość prowadzi przede wszystkim do konsekwencji finansowych związanych z dofinansowaniem, podczas gdy podejrzenie oszustwa może uruchomić również działania organów ścigania.
Definicja nieprawidłowości w prawie UE
Rozporządzenie ogólne definiuje nieprawidłowość jako każde naruszenie mającego zastosowanie prawa, wynikające z działania lub zaniechania przedsiębiorcy, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet UE poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem.
Istotą tej definicji jest to, że nieprawidłowość nie wymaga zamiaru. Nieprawidłowością mogą być również działania (lub zaniechania) podjęte w dobrej wierze, w tym naruszenia w zamówieniach, nieprawidłowa kwalifikacja kosztów, uchybienia proceduralne czy błędne oświadczenia składane w dokumentacji projektowej.
Ustawa wdrożeniowa posługuje się pojęciem nieprawidłowości indywidualnej, odsyłając wprost do unijnej nieprawidłowości. W konsekwencji zakres znaczeniowy obu pojęć jest w istocie tożsamy.
Czym różni się oszustwo finansowe od nieprawidłowości
Przestępstwo oszustwa finansowego może być popełnione wyłącznie umyślnie. W kontekście finansowania publicznego oznacza to świadome działanie ukierunkowane na uzyskanie wsparcia w sposób bezprawny albo na utrzymanie tego wsparcia mimo okoliczności, które powinny prowadzić do jego wstrzymania lub ograniczenia.
W polskim prawie karnym podstawowym punktem odniesienia jest art. 297 k.k. Przepis ten obejmuje sytuacje, w których osoba w celu uzyskania wsparcia ze środków publicznych przedkłada podrobiony, przerobiony, poświadczający nieprawdę albo nierzetelny dokument lub nierzetelne pisemne oświadczenie dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania tego wsparcia (art. 297 § 1 k.k.).
Przedkładanie obejmuje wszelkie działania polegające na udostępnieniu dokumentu lub pisemnego oświadczenia, w szczególności ich złożenie, okazanie do oceny lub sporządzenie kopii. Nie jest natomiast konieczne, aby sprawca działał z zamiarem niewywiązania się z obowiązków beneficjenta po uzyskaniu wsparcia, na przykład z zamiarem wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wystarczające jest działanie w celu uzyskania wsparcia przy użyciu dokumentów lub oświadczeń spełniających ustawowe znamiona.
Odrębnie penalizowane jest zaniechanie powiadomienia o powstaniu sytuacji mogącej mieć wpływ na wstrzymanie albo ograniczenie wsparcia, jeżeli na danej osobie ciążył obowiązek takiego powiadomienia (art. 297 § 2 k.k.). Przepis przewiduje również klauzulę niekaralności w razie dobrowolnego zapobieżenia wykorzystaniu wsparcia lub zaspokojenia roszczeń pokrzywdzonego przed wszczęciem postępowania karnego (art. 297 § 3 k.k.).
Czy każda nieprawidłowość w projekcie może zostać uznana za oszustwo finansowe?
Nie. W praktyce kontrolnej te pojęcia bywają niebezpiecznie zbliżane, zwłaszcza gdy instytucja stwierdza, że dokumentacja projektu nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi zdarzeń. Z punktu widzenia odpowiedzialności karnej samo stwierdzenie nieprawidłowości jest jednak niewystarczające.
Beneficjent może błędnie zakwalifikować wydatek, naruszyć procedurę zakupową, nie dochować warunku umowy albo przekazać instytucji informację, która po późniejszej weryfikacji okaże się niezgodna ze stanem faktycznym. Każda z tych sytuacji może mieć poważne skutki dla kwalifikowalności wydatków lub prawa do dofinansowania. Nie przesądza natomiast sama przez się o popełnieniu przestępstwa.
Przy ocenie odpowiedzialności karnej trzeba ustalić, czy zachowanie konkretnej osoby realizowało znamiona określonego czynu zabronionego. W przypadku art. 297 k.k. znaczenie ma m.in. charakter przedstawionego dokumentu lub oświadczenia, okoliczność, której dotyczyło, jej znaczenie dla uzyskania wsparcia, a także cel działania sprawcy. Nie można zastąpić tej analizy stwierdzeniem, że skoro dokument był nierzetelny albo projekt zrealizowano niezgodnie z umową, doszło do oszustwa finansowego.
To rozróżnienie ma szczególne znaczenie w projektach trwających kilka lat. Dokumentacja powstaje na różnych etapach, przygotowują ją różne osoby, a określone informacje mogą być wynikiem błędnej interpretacji, niedokładności albo niepełnej wiedzy osoby składającej wyjaśnienia. Przy kwalifikacji karnej trzeba ustalić, co rzeczywiście się wydarzyło i z jaką świadomością działała konkretna osoba.
Kiedy ustalenia kontroli mogą prowadzić do zawiadomienia organów ścigania?
Ryzyko wykracza poza zwykłą korektę finansową wtedy, gdy materiał z kontroli zaczyna wskazywać na możliwość świadomego przedstawienia instytucji nieprawdziwego obrazu projektu albo okoliczności mających znaczenie dla przyznania, wypłaty lub zachowania wsparcia.
W praktyce szczególnej uwagi wymagają sytuacje, w których kontrolujący kwestionują autentyczność albo rzetelność dokumentów, wskazują na istotne rozbieżności pomiędzy dokumentacją a rzeczywistym przebiegiem projektu lub stwierdzają, że oświadczenia składane instytucji nie odpowiadają ustalonym faktom. Znaczenie może mieć również powtarzalność podobnych rozbieżności. Pojedyncza pomyłka jest oceniana inaczej niż kilka dokumentów sporządzonych według tego samego schematu, jeżeli każdy z nich przedstawia sytuację korzystniej z punktu widzenia prawa do dofinansowania.
Nie każde takie ustalenie będzie uzasadniało przypisanie odpowiedzialności karnej. Z perspektywy organu kontrolnego może jednak wystarczyć do powstania podejrzenia wymagającego przekazania sprawy właściwym organom. Instytucja prowadząca kontrolę nie rozstrzyga wówczas o winie konkretnej osoby. Jej ustalenia mogą natomiast stać się materiałem, od którego rozpocznie się odrębna weryfikacja.
Niepokojącym sygnałem jest więc zmiana języka używanego w toku kontroli. Jeżeli pytania przestają dotyczyć wyłącznie kwalifikowalności wydatku czy zgodności projektu z umową, a zaczynają koncentrować się na tym, kto sporządził konkretny dokument, kto posiadał określoną wiedzę, kiedy dana osoba dowiedziała się o rozbieżności albo dlaczego mimo tej wiedzy złożono określone oświadczenie, przedmiot zainteresowania instytucji wyraźnie się rozszerza.
Co zrobić, gdy kontrola sugeruje możliwość oszustwa finansowego?
Najgorszym momentem na spontaniczne wyjaśnienia jest sytuacja, w której ustalenia kontroli zaczynają dotyczyć możliwego świadomego działania osób reprezentujących beneficjenta. Każda kolejna odpowiedź powinna być wówczas poprzedzona ustaleniem stanu faktycznego na podstawie dokumentów, a nie pamięci osób zaangażowanych w projekt.
W pierwszej kolejności trzeba odtworzyć chronologię zdarzeń. Istotne jest, jaka informacja była dostępna w danym momencie, kto ją posiadał, jakie dokumenty istniały w chwili składania określonego oświadczenia i co wcześniej przekazywano instytucji. Ocena dokonana po kilku latach, gdy znany jest już cały przebieg projektu, może być zupełnie inna od perspektywy osoby podejmującej decyzję w konkretnym momencie jego realizacji.
Trzeba również oddzielić dwie kwestie, które w korespondencji instytucji często zaczynają się mieszać. Jedną jest pytanie, czy doszło do naruszenia warunków projektu. Drugą – czy określona osoba świadomie przedstawiła nieprawdziwą informację albo nierzetelny dokument w okolicznościach odpowiadających znamionom czynu zabronionego. Ustalenie pierwszej okoliczności nie rozstrzyga automatycznie drugiej.
Przed udzieleniem dalszych wyjaśnień trzeba więc zestawić ustalenia kontroli z wnioskiem o dofinansowanie, umową, dokumentacją projektu i wcześniejszą korespondencją. Szczególnie ważne jest sprawdzenie, czy w aktach nie znajdują się już odpowiedzi, które mogą zostać odczytane jako przyznanie określonych faktów. Kolejne pismo nie powinno próbować „naprawiać” wcześniejszego sformułowania poprzez przedstawienie nowej wersji wydarzeń bez wyjaśnienia, skąd wynika różnica.
Na tym etapie precyzja ma większe znaczenie niż szybkość odpowiedzi. Jeżeli określonej okoliczności nie da się potwierdzić na podstawie dokumentacji, nie należy uzupełniać jej przypuszczeniem. Jeżeli natomiast stanowisko instytucji łączy w jeden zarzut błąd projektowy, nierzetelność dokumentacji i zamiar konkretnej osoby, każdy z tych elementów trzeba przeanalizować oddzielnie.
Dlaczego to rozróżnienie ma znaczenie
Nieprawidłowość prowadzi co do zasady do konsekwencji w wymiarze finansowym, tj. korekty finansowej, pomniejszenia dofinansowania albo obowiązku zwrotu środków. Oszustwo finansowe wiąże się natomiast z ryzykiem odpowiedzialności karnej osób działających w imieniu beneficjenta. Jeśli ustalenia z kontroli będą wskazywały, że wystąpiły przesłanki oszustwa finansowego, równolegle do postępowania zwrotowego instytucja złoży zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.
W praktyce kontrolnej instytucje koncentrują się przede wszystkim na skutku finansowym dla budżetu, a nie na ocenie zamiaru beneficjenta. Coraz częściej jednak zdarzają się sytuacje, w których – przy większej skali lub systemowym charakterze nieprawidłowości – instytucja decyduje się na zawiadomienie organów ścigania.
Wniosek praktyczny
Ustalenia kontroli dotyczące nieprawidłowości należy traktować jako zdarzenia o istotnym znaczeniu prawnym, wymagające wczesnej i pogłębionej analizy. Kluczowe jest uporządkowanie stanu faktycznego, właściwa kwalifikacja uchybień oraz staranna weryfikacja treści wyjaśnień składanych organowi. Pozwala to ograniczyć ryzyko eskalacji sprawy z poziomu korekty lub zwrotu do poziomu odpowiedzialności karnej.
Kontrola projektu wskazuje na nieprawidłowości albo instytucja kwestionuje wyjaśnienia i dokumentację beneficjenta?
Sprawdź, w jakim zakresie kancelaria wspiera beneficjentów przy analizie ustaleń kontroli, przygotowaniu stanowiska oraz w sprawach dotyczących zwrotu dofinansowania.
