Nieosiągnięcie wskaźników nie zawsze oznacza obowiązek zwrotu całego dofinansowania. Fakt, że projekt badawczo-rozwojowy (B+R) nie doprowadził do opracowania zakładanego produktu, technologii albo procesu, nie musi prowadzić do zwrotu środków.
Szerzej o tym, jak ocenić skutki nieosiągnięcia wskaźników niezależnie od rodzaju projektu, piszę w artykule Nieosiągnięcie wskaźników projektu – czy trzeba zwrócić dotację?
Jak wskazuje NCBR w Poradniku wnioskodawców, ryzyko niepowodzenia jest wpisane w prowadzenie prac B+R i jest ono nieodłącznie związane z realizacją takich projektów, a wsparcie publiczne służy między innymi współdzieleniu tego ryzyka z przedsiębiorcą. Nie oznacza to jednak, że każde niepowodzenie projektu zostanie zaakceptowane przez instytucję finansującą. Decydujące znaczenie ma bowiem to, co rzeczywiście nie zostało osiągnięte i dlaczego.
Niepowodzenie prac B+R to nie to samo co niewykonanie projektu
Projekt B+R różni się od zwykłej inwestycji, ponieważ co do zasady jest inicjatywą wysoce innowacyjną, której wynik jest trudny do przewidzenia w chwili podpisywania umowy o dofinansowanie. Dopiero prace badawcze mogą wykazać, że przyjęta koncepcja technologiczna jest błędna, określony parametr nie może zostać osiągnięty albo dalszy rozwój rozwiązania nie ma uzasadnienia technicznego lub ekonomicznego. Taki wynik nie zawsze oznacza, że projekt nie został zrealizowany. Przykłady wielu beneficjentów pokazują, że badania mogą zakończyć się wynikiem negatywnym, mimo że były rzetelnie przeprowadzone zgodnie z zaplanowanym harmonogramem. W efekcie wiedza o tym, że dane rozwiązanie nie działa albo nie może zostać rozwinięte w zakładanym kierunku, również jest rezultatem prac badawczych.
Inna jest sytuacja, w której zakładanych rezultatów nie osiągnięto dlatego, że prac nie wykonano, przeprowadzono je w ograniczonym zakresie albo zrealizowano projekt inaczej, niż przewidywała umowa, a powstałe odstępstwa nie zostały uzgodnione z instytucją w trybie przewidzianym w umowie. Wówczas problemem nie jest samo ryzyko badawcze, lecz sposób realizacji przedsięwzięcia. W rezultacie stwierdzenie, że „projekt nie przyniósł rezultatu”, jest zbyt ogólne, aby przesądzić o obowiązku zwrotu środków.
Wyniki badań, cel projektu i wskaźniki nie są tym samym
W projektach finansowanych ze środków publicznych pojęcia „wyniki prac B+R”, „cel projektu” czy „poziom wskaźników” są często – błędnie – używane zamiennie i choć są powiązane, mogą oznaczać odrębne zobowiązania i mieć inne konsekwencje.
Wynikiem prac B+R może być osiągnięcie określonych parametrów technicznych, opracowanie prototypu albo potwierdzenie możliwości zastosowania danej technologii. Cel projektu z kolei może być sformułowany szerzej i obejmować stworzenie innowacyjnego rozwiązania, zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorcy albo przygotowanie produktu do wdrożenia. Natomiast wskaźniki służą pomiarowi realizacji projektu i mogą dotyczyć wykonanych etapów, opracowanych rozwiązań, wdrożonych innowacji, nowych produktów albo przychodów osiąganych po zakończeniu prac.
Rozróżnienie to ma istotne znaczenie dla skutków finansowych. Nieosiągnięcie jednego parametru technicznego nie zawsze oznacza nieosiągnięcie celu projektu. Z kolei wykonanie zaplanowanych prac może nie wystarczyć, jeżeli umowa wyraźnie uzależnia wysokość dofinansowania od osiągnięcia konkretnych wskaźników.
Brak rezultatu nie zawsze oznacza zwrot dotacji
Z ostatnich wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że skutkiem nieosiągnięcia wskaźników może być proporcjonalne obniżenie dofinansowania, jeżeli taki mechanizm wynika z umowy.
W jednej ze spraw NSA zaakceptował rozliczenie oparte na stopniu osiągnięcia poszczególnych wskaźników. Sąd podkreślił jednocześnie, że każdy wskaźnik rezultatu miał samodzielne znaczenie, a nadwyżka osiągnięta w jednym obszarze nie mogła automatycznie kompensować braku w innym. Skutkiem nie było jednak zakwestionowanie całego dofinansowania, lecz pomniejszenie jego wysokości zgodnie z regułą proporcjonalności.
Podobnie w innym z ostatnich wyroków NSA, choć wydanym na tle podatkowym, Sąd opisał przewidziany w umowie mechanizm, zgodnie z którym osiągnięcie celu projektu przy niepełnym osiągnięciu wskaźników produktu albo rezultatu prowadziło do proporcjonalnego pomniejszenia dofinansowania. Rozliczenie finansowe projektu było więc uzależnione od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych, a nie od prostego podziału na pełny sukces albo całkowite niepowodzenie.
Kiedy ryzyko zwrotu całego dofinansowania jest większe?
Takie ryzyko pojawia się, gdy brak zakładanych rezultatów występuje razem z innymi naruszeniami.
W jednej ze spraw instytucja zarzucała beneficjentowi jednocześnie nieosiągnięcie wskaźników produktu i rezultatu, brak wdrożenia zakładanej aplikacji, brak potwierdzenia posiadania części sprzętu oraz przekazanie środków trwałych innemu podmiotowi. Spór nie dotyczył więc wyłącznie tego, że projekt nie przyniósł planowanego efektu, tylko że nie został on zrealizowany w zakresie i na zasadach określonych w umowie. NSA wskazał, że w takim przypadku sprawy nie można oceniać wyłącznie przez pryzmat jednego naruszenia. Konieczne jest uwzględnienie całego obrazu realizacji projektu, w tym nieosiągnięcia jego celu, nieosiągnięcia wskaźników oraz pozostałych zarzutów dotyczących sposobu wykorzystania dofinansowania.
Jest to istotna różnica, ponieważ negatywny wynik prac badawczych nie jest tym samym co sytuacja, w której instytucja podważa wykonanie projektu, wykorzystanie zakupionych aktywów albo rzeczywiste wdrożenie rozwiązania.
Bezcelowość dalszych prac B+R
W toku realizacji projektu może okazać się, że dalsze badania nie doprowadzą do osiągnięcia zakładanych parametrów albo wymagałyby nieuzasadnionych kosztów. W takiej sytuacji kontynuowanie prac wyłącznie po to, aby wykorzystać pozostały budżet, nie zmieni negatywnych wyników wcześniejszych etapów.
Bezcelowość dalszych prac nie jest jednak równoznaczna z dowolnym przerwaniem projektu przez beneficjenta. Jej skutki zależą od konstrukcji umowy, przebiegu dotychczasowych prac oraz tego, czy wcześniejsze etapy rzeczywiście pozwalają stwierdzić, że kontynuowanie przedsięwzięcia utraciło uzasadnienie. Istotne jest zatem, czy bezcelowość dalszych prac wynika z rezultatów rzeczywiście przeprowadzonych badań, czy jedynie z decyzji biznesowej beneficjenta o przerwaniu projektu przed wykonaniem zaplanowanego zakresu prac.
W zależności od tych okoliczności zakończenie projektu może prowadzić do zaakceptowania wykonanych prac i rozliczenia części dofinansowania, proporcjonalnego obniżenia wsparcia albo zakwestionowania określonych wydatków. Zwrot całego otrzymanego dofinansowania powinien być odróżniany od rozliczenia odpowiadającego rzeczywiście wykonanemu zakresowi projektu.
Czy trzeba zwrócić dofinansowanie, jeżeli projekt B+R się nie udał?
Nie ma jednej, właściwej odpowiedzi dla wszystkich takich przypadków.
Samo nieosiągnięcie zakładanego rezultatu technologicznego nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu całego dofinansowania. Projekty B+R z natury wiążą się z ryzykiem, że przyjęta w projekcie hipoteza nie zostanie potwierdzona, a opracowanie planowanego we wniosku rozwiązania okaże się niemożliwe.
Jeżeli problem z osiągnięciem wskaźników ujawnia się już po zakończeniu realizacji projektu, osobnej oceny może wymagać również to, czy wpływa on na obowiązki beneficjenta w okresie trwałości. Więcej na ten temat w artykule Naruszenie trwałości projektu – czy trzeba zwrócić całą dotację?
Ryzyko zwrotu rośnie jednak, gdy brak rezultatu oznacza jednocześnie nieosiągnięcie celu projektu, niewykonanie kluczowych etapów albo naruszenie innych zobowiązań wynikających z umowy. Ostatecznie znaczenie ma nie samo stwierdzenie „projekt się nie udał”, lecz prawna kwalifikacja tego niepowodzenia. Może ono stanowić wynik prawidłowo przeprowadzonych prac B+R, podstawę do proporcjonalnego rozliczenia projektu albo element szerszego zarzutu, że dofinansowanie zostało wykorzystane niezgodnie z umową.
Więcej o wsparciu dla beneficjentów w przypadku kontroli i zwrotów środków sprawdź na: Pomoc publiczna. Kontrole, korekty finansowe i zwrot środków publicznych
