Zmiana projektu po podpisaniu umowy bywa konieczna z powodów biznesowych, technicznych albo organizacyjnych. Problem pojawia się wtedy, gdy beneficjent wprowadza ją bez uprzedniej zgody instytucji, a dopiero później okazuje się, że umowa lub dokumentacja projektu wymagały zachowania określonej procedury. Zmiany projektu bez formalnej zgody instytucji mogą stać się problemem nawet wtedy, gdy z biznesowego punktu widzenia były racjonalne i nie wpływały na cel przedsięwzięcia.
Kiedy zmiana projektu zaczyna wymagać uwagi?
W trakcie realizacji projektu zmiany są czymś zupełnie normalnym. Zmieniają się ceny, dostępność urządzeń, harmonogram prac, wykonawcy, rozwiązania techniczne albo sposób organizacji przedsięwzięcia. Problem zaczyna się wtedy, gdy decyzja uzasadniona biznesowo wpływa jednocześnie na element projektu, który został wcześniej opisany we wniosku o dofinansowanie, harmonogramie, budżecie albo umowie.
W praktyce szczególnej uwagi wymagają zmiany dotyczące zakresu rzeczowego projektu, parametrów kupowanej infrastruktury, sposobu wykonania zadań, harmonogramu, lokalizacji, podziału kosztów albo rezultatów, które beneficjent zobowiązał się osiągnąć.
Sam fakt, że nowe rozwiązanie jest tańsze, szybsze albo technicznie lepsze, nie odpowiada jeszcze na pytanie, czy można je wprowadzić bez uzgodnienia z instytucją. Najpierw trzeba sprawdzić, jak umowa i dokumentacja danego naboru regulują zmiany oraz czy dana modyfikacja wpływa na elementy, które były podstawą przyznania dofinansowania.
Zmiany projektu bez formalnej zgody – co sprawdzić?
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w swoim wyroku zaakceptował stanowisko instytucji, że wniosek o dofinansowanie oraz harmonogram rzeczowo-finansowy stanowią integralną część umowy i wyznaczają zakres zobowiązania beneficjenta. W sprawie ustalono, że projekt nie został zrealizowany w pełnym zakresie rzeczowym, a część działań odbiegała od zatwierdzonej konfiguracji. Sąd nie podzielił argumentacji, która sprowadzała spór do kwestii interpretacji tytułu projektu czy ogólnego celu przedsięwzięcia. Punktem odniesienia była treść wniosku i postanowień umownych.
Istotne jest to, że sąd zaakceptował ocenę, iż wprowadzanie zmian w zakresie finansowo-rzeczowym bez wymaganej zgody instytucji stanowi naruszenie procedur przewidzianych umową. Tym samym zakres rzeczowy nie został potraktowany jako elastyczna rama projektu, lecz jako element normatywny zobowiązania.
W podobnym kierunku zmierza rozstrzygnięcie WSA w Kielcach. W tej sprawie beneficjent w trakcie realizacji projektu zmodyfikował zakres robót budowlanych, zmienił rodzaj i ilość wyposażenia oraz zrealizował część zamówień w sposób odbiegający od pierwotnych założeń, nie uzyskując uprzedniej zgody instytucji. Instytucja uznała, że doszło do naruszenia obowiązku realizacji projektu zgodnie z wnioskiem oraz postanowień umowy dotyczących wprowadzania zmian, a w konsekwencji do wykorzystania środków z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Sąd w tej sprawie oddalił skargę beneficjenta. Argumenty dotyczące wzrostu cen, utrudnień wywołanych pandemią, problemów z wykonawcami czy racjonalności podziału robót nie zostały uznane za wystarczające dla uchylenia decyzji zwrotowej. Rozstrzygające znaczenie miało to, że zmiany zostały wprowadzone bez zachowania trybu przewidzianego umową i wytycznymi.
Procedury umowne jako „procedury” w rozumieniu ustawy
Szczególnego znaczenia nabiera w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyraźnie wskazał, że pojęcie „innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków” obejmuje także procedury określone w umowie o dofinansowanie, a niedotrzymanie warunków umowy zobowiązuje organ do wydania decyzji określającej kwotę do zwrotu.
To rozstrzygnięcie ma fundamentalne znaczenie praktyczne. Oznacza bowiem, że postanowienia umowy dotyczące trybu wprowadzania zmian, sposobu dokumentowania wydatków czy zasad realizacji projektu nie są jedynie elementem relacji kontraktowej, lecz mieszczą się w kategorii „procedur” w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ich naruszenie może zatem stanowić samodzielną podstawę określenia kwoty do zwrotu.
NSA zwrócił również uwagę, że w przypadku rozwiązania umowy beneficjent powinien zwrócić całość otrzymanego dofinansowania, a nie tylko tę część, która odpowiada nieprawidłowo zrealizowanemu fragmentowi projektu. W określonych konfiguracjach zmiana bez zgody może więc prowadzić nie tylko do korekty części wydatków, ale do znacznie dalej idących konsekwencji.
Co sprawdzić przed wprowadzeniem zmiany projektu?
Przed wprowadzeniem zmiany warto przede wszystkim ustalić, jak został opisany element projektu, którego zmiana dotyczy. Inne znaczenie może mieć modyfikacja szczegółu technicznego, który pozostaje bez wpływu na zakres projektu, a inne zmiana zadania, kosztu, parametru infrastruktury albo rezultatu wskazanego we wniosku.
Trzeba również sprawdzić, jaki tryb przewiduje umowa. Dokumentacja projektowa może rozróżniać zmiany wymagające uprzedniej zgody, zmiany zgłaszane instytucji oraz takie, które beneficjent może wprowadzić samodzielnie. Znaczenie ma przy tym nie nazwa, jaką przedsiębiorca nadaje zmianie, lecz jej rzeczywisty wpływ na zatwierdzony projekt.
Z tego właśnie powodu decyzja o zmianie powinna poprzedzać jej wykonanie. Jeżeli beneficjent najpierw kupi inne urządzenie, zmieni zakres prac albo przesunie środki, a dopiero później zaczyna sprawdzać zasady projektu, jego sytuacja jest już znacznie trudniejsza.
Czy instytucja może zaakceptować zmianę projektu po fakcie?
Jeżeli zmiana projektu po podpisaniu umowy została już wprowadzona, sytuacja wymaga osobnej oceny. Sam fakt, że projekt jest nadal realizowany, instytucja otrzymuje wnioski o płatność albo zna część okoliczności związanych ze zmianą, nie oznacza jeszcze jej formalnej akceptacji. Wtedy trzeba ustalić zarówno czy dana zmiana wymagała zgody instytucji, jak też co i kiedy zostało instytucji przekazane, jak opisywano projekt w kolejnych dokumentach oraz czy wcześniejsza korespondencja może mieć znaczenie dla oceny późniejszego zarzutu.
Z orzecznictwa wyraźnie wynika także, że ocena zgodności realizacji projektu z umową ma charakter retrospektywny. W sprawach rozpoznawanych przez WSA i NSA kontrola następowała po zakończeniu określonego etapu projektu, a niekiedy po rozwiązaniu umowy. Analizowano, czy realizacja odpowiadała pierwotnie zatwierdzonemu wnioskowi i harmonogramowi.
Brak natychmiastowej reakcji instytucji na wprowadzane zmiany nie został potraktowany jako ich dorozumiana akceptacja. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej koncentruje się na zgodności działań beneficjenta z postanowieniami umowy i przepisami, nie zaś na subiektywnym przekonaniu beneficjenta co do zasadności wprowadzonych modyfikacji.
W świetle linii orzeczniczej NSA, w określonych sytuacjach naruszenie warunków umowy, w tym nieosiągnięcie wskaźników, może prowadzić nawet do obowiązku zwrotu całości otrzymanego dofinansowania, o czym szerzej w artykule Organ żąda zwrotu dotacji.
Co zrobić, gdy instytucja już zakwestionowała zmianę?
Jeżeli problem pojawia się dopiero przy kontroli, weryfikacji wniosku o płatność albo po zakończeniu projektu, punkt wyjścia stanowi ustalenie, jak wyglądał zatwierdzony projekt i na czym dokładnie polegała późniejsza zmiana.
Znaczenie ma wtedy dokumentacja obowiązująca w czasie jej wprowadzenia, wcześniejsza korespondencja z instytucją oraz to, czy zmiana rzeczywiście wpłynęła na zakres, cel albo sposób realizacji projektu. Dopiero po zestawieniu tych elementów można ocenić znaczenie zarzutu i jego możliwe skutki finansowe.
Wniosek praktyczny
Zmiana projektu po podpisaniu umowy może dotyczyć zarówno szczegółu technicznego, jak i elementu, który miał znaczenie dla oceny projektu i przyznania dofinansowania. Analiza wyroków sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że zakres rzeczowy projektu, harmonogram oraz konstrukcja budżetu są elementem podstawy prawnej przyznania wsparcia ze środków publicznych. Procedury dotyczące wprowadzania zmian, określone w umowie o dofinansowanie, mieszczą się w kategorii „procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków” w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Wprowadzenie istotnych zmian bez uprzedniego uzyskania zgody instytucji może zostać zakwalifikowane jako naruszenie warunków wykorzystania środków i skutkować obowiązkiem zwrotu.
Zmiana projektu po podpisaniu umowy powinna więc zostać oceniona zanim przedsiębiorca zacznie ją faktycznie realizować. Dobra wiara, presja rynkowa czy racjonalność biznesowa nie eliminują tego ryzyka. W efekcie każda zmiana wpływająca na zakres projektu powinna być poprzedzona analizą prawną i oceną, czy wymaga formalnego uzgodnienia z instytucją. W przeciwnym razie operacyjna decyzja może zostać oceniona jako naruszenie warunków finansowania – ze wszystkimi konsekwencjami finansowymi, jakie z tego wynikają.
Instytucja zakwestionowała zmianę wprowadzoną w projekcie albo planujesz zmianę i nie wiesz, czy wymaga zgody?Sprawdź, w jakim zakresie kancelaria wspiera beneficjentów przy zmianach w projektach, kontrolach oraz sprawach dotyczących zwrotu dofinansowania w zakładce Zakres usług – kontrole projektów i zwrot dotacji.
