Decyzja Prezydenta o zawetowaniu ustawy dotyczącej mechanizmu wykorzystania środków z instrumentu SAFE sprawiła, że dyskusja o tym programie w Polsce w dużej mierze przeniosła się na poziom ostrego sporu politycznego. Dla przedsiębiorstw z sektora obronnego kluczowe pozostaje jednak inne pytanie: jak w praktyce działa mechanizm SAFE i czy firmy będą mogły uczestniczyć w projektach finansowanych z tych środków.
Odpowiedź na to pytanie wynika przede wszystkim z konstrukcji prawnej instrumentu SAFE określonej w rozporządzeniu Rady (UE) 2025/1106. Weto wobec ustawy regulującej krajowy mechanizm wykorzystania tych środków nie zmienia bowiem zasad działania samego instrumentu na poziomie Unii Europejskiej. Rząd planował przenieść te zasady na poziom krajowy poprzez ustawę o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa (FIZB), która miała określić mechanizm wykorzystania środków SAFE w Polsce.
Pozycja prawna przedsiębiorstw w mechanizmie SAFE
Wsparcie finansowe w ramach SAFE ma postać pożyczki udzielanej przez Unię Europejską państwu członkowskiemu. To państwo – a nie przedsiębiorca – jest stroną relacji finansowej z UE. Projekt ustawy o FIZB przewidywał stworzenie krajowego mechanizmu, w którym środki z SAFE trafiałyby do systemu finansów publicznych, a następnie byłyby kierowane na realizację zadań przewidzianych w Planie inwestycji w europejskim przemyśle obronnym (Plan). Wypłaty dokonywane przez Bank Gospodarstwa Krajowego miały trafiać do właściwych ministrów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań ujętych w Planie.
W tym mechanizmie to państwo – działające przez BGK i wyznaczonych ministrów – pozostaje jego centralnym uczestnikiem. Przedsiębiorca pojawia się dopiero na etapie realizacji zadania jako wykonawca zamówienia, określany w projekcie ustawy jako „podmiot realizujący zadanie” lub „ostateczny odbiorca wsparcia”.
Relacja prawna przedsiębiorstwa z mechanizmem SAFE powstaje więc poprzez umowę zawieraną z organem administracji krajowej, tj. z właściwym ministrem. To ta umowa określa warunki finansowania, rozliczeń i ewentualnych korekt. Stabilność finansowania po stronie przedsiębiorców zależy przede wszystkim od konstrukcji tych umów oraz sposobu przeniesienia na wykonawcę wymogów rozliczalności i ryzyk związanych z realizacją Plan.
Procedura uzyskania finansowania – moment wejścia przedsiębiorstwa do mechanizmu SAFE
Procedura uruchamiania środków z SAFE rozpoczyna się na poziomie państwa członkowskiego, które występuje do Komisji Europejskiej o finansowanie wraz z Planem inwestycji w europejskim przemyśle obronnym.
Projekt ustawy o FIZB przewidywał, że pożyczkę SAFE zaciąga Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz FIZB, a środki są następnie uruchamiane zgodnie z rocznym planem finansowym tego funduszu. Plan finansowy FIZB określał podział środków pomiędzy właściwych ministrów odpowiedzialnych za realizację zadań przewidzianych w Planie. Dopiero na tym etapie dochodziłoby do udzielania zamówień, zakupów i zawierania umów, w których pojawia się miejsce dla przedsiębiorstw jako wykonawców zadań finansowanych ze środków pożyczki SAFE.
Warunki kwalifikowalności wykonawców i łańcucha dostaw
Udział przedsiębiorstw w zamówieniach finansowanych z SAFE jest ograniczony do podmiotów mających siedzibę oraz struktury zarządcze i wykonawcze w Unii Europejskiej, państwach EOG–EFTA albo w Ukrainie. Dotyczy to w szczególności projektów realizowanych w formule wspólnych zamówień lub współpracy między państwami. Wykonawcy i podwykonawcy nie mogą pozostawać pod kontrolą państwa trzeciego ani podmiotu z państwa trzeciego spoza tych obszarów.
Rozporządzenie SAFE przewiduje jednak pewne wyjątki. Dopuszczalny jest ograniczony udział podwykonawców spoza UE, a także udział spółek z siedzibą w Unii kontrolowanych przez podmioty z państw trzecich, jeżeli zostały one objęte procedurą monitorowania inwestycji zagranicznych lub przedstawią odpowiednie gwarancje bezpieczeństwa.
Znaczenie ma również struktura łańcucha dostaw. Wartość komponentów produktu końcowego pochodzących spoza Unii, państw EOG–EFTA oraz Ukrainy nie może przekraczać 35% wartości wszystkich komponentów produktu. Komponenty te nie mogą jednocześnie pochodzić z państw uznanych za naruszające interesy bezpieczeństwa Unii. Zamówienia finansowane z SAFE mogą również korzystać z przyspieszonych procedur udzielania zamówień w sektorze obronnym, zwłaszcza w sytuacjach pilnej konieczności.
Ryzyko związane z kwalifikacją wydatków
W mechanizmie SAFE kluczowe znaczenie ma ocena prawidłowości wykorzystania środków w ramach realizacji Planu. Komisja Europejska będzie weryfikowała, czy działania podejmowane przez państwo członkowskie oraz wydatki zgłaszane w ramach realizacji Planu spełniają warunki przewidziane w rozporządzeniu SAFE i mogą zostać objęte finansowaniem.
Projekt ustawy o FIZB przewidywał sytuację, w której wydatki zostały już poniesione w ramach realizacji zadania, lecz Komisja nie uznaje ich za kwalifikujące się do finansowania z pożyczki SAFE. W takim przypadku ciężar finansowy obciążałby państwo, a w systemie krajowym – właściwego ministra odpowiedzialnego za realizację zadania. Projekt ustawy nie wprowadzał przepisu tworzącego bezpośrednie roszczenie wobec przedsiębiorstwa jako ostatecznego odbiorcy wsparcia wyłącznie z powodu negatywnej oceny Komisji dotyczącej kwalifikowalności wydatków.
Nie oznaczałoby to jednak całkowitego wyłączenia ryzyka po stronie przedsiębiorców. Zasady rozliczeń miały być bowiem określane w umowie zawieranej z organem administracji publicznej, w której mogły zostać przewidziane mechanizmy przeniesienia na wykonawcę części ryzyka związanego z kwalifikowalnością wydatków lub prawidłowością realizacji zadania.
Ryzyko niespełnienia etapów realizacji zadania
Mechanizm SAFE zakłada monitorowanie postępów realizacji zadań przewidzianych w Planie. Kluczową rolę odgrywają tzw. etapy realizacji zadania, które stanowią podstawę oceny postępu prac oraz uruchamiania kolejnych wypłat środków. Rozwiązanie to jest zbliżone do mechanizmu znanego z KPO.
Projekt ustawy o FIZB przewidywał, że kontrola realizacji zadań obejmuje w szczególności weryfikację osiągnięcia wskazanego w Planie etapu realizacji w określonym terminie. Osiągnięcie tych etapów miało również znaczenie dla uruchamiania kolejnych wypłat. Jeżeli etap realizacji nie zostałby osiągnięty, Komisja mogłaby wstrzymać wypłatę kolejnych transz finansowania.
Choć projekt ustawy o FIZB nie przewidywał automatycznej sankcji finansowej wobec ostatecznego odbiorcy za brak realizacji etapu, przedsiębiorstwo pozostawałoby w centrum procesu potwierdzania postępu zadania. W praktyce mogłoby to prowadzić do sporów z organem dotyczących należytego wykonania zadania oraz zasad rozliczenia finansowania.
System kontroli i audytu
Projekt ustawy o FIZB przewidywał rozbudowany system kontroli i audytu dotyczący realizacji zadań finansowanych z pożyczki SAFE. Obowiązki w tym zakresie obejmowały nie tylko organy administracji publicznej, lecz także ostatecznych odbiorców wsparcia.
Ustawa nakładała na te podmioty obowiązek zapewnienia funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej dotyczącej wykorzystania środków oraz realizacji zadań. System ten miał obejmować w szczególności identyfikację ryzyk, zapobieganie nadużyciom oraz zapewnienie zgodności działań z przepisami prawa krajowego i unijnego.
Audyt w zakresie realizacji zadań i wykorzystania środków miał prowadzić Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Kontrola mogłaby obejmować zarówno instytucje publiczne realizujące zadania, jak i przedsiębiorstwa uczestniczące w realizacji projektów, w tym ostatecznych odbiorców wsparcia.
W praktyce oznaczałoby to dla przedsiębiorstw konieczność przygotowania się na szeroki zakres obowiązków dokumentacyjnych i informacyjnych. Negatywny wynik kontroli lub audytu mógłby prowadzić do zakwestionowania prawidłowości wykorzystania środków, konieczności ich zwrotu, a w konsekwencji do sporu z organem administracji publicznej.
Mechanizm odpowiedzialności finansowej
Projekt ustawy o FIZB przesądzał, że odpowiedzialność za spłatę pożyczki SAFE spoczywa na państwie. Pożyczka miała być zaciągana przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz FIZB, a zobowiązania BGK z tego tytułu miały być objęte gwarancją Skarbu Państwa.
Na poziomie ustawowym nie wprowadzono natomiast przepisu tworzącego bezpośrednią odpowiedzialność finansową przedsiębiorstw jako ostatecznych odbiorców wsparcia wobec państwa za wykorzystanie środków SAFE. Oznaczało to, że projekt ustawy o FIZB nie przewidywał automatycznego obowiązku zwrotu środków przez wykonawcę zamówienia. Nie wyłączałoby to jednak odpowiedzialności przedsiębiorstw. Finansowanie zadań miało odbywać się na podstawie umów zawieranych z właściwymi ministrami, w których określone zostałyby zasady odpowiedzialności za nieprawidłowości, niewykonanie zobowiązań oraz ewentualny obowiązek zwrotu środków. W efekcie odpowiedzialność finansowa przedsiębiorstw w mechanizmie SAFE miałaby charakter pośredni i wynikałaby przede wszystkim z konstrukcji stosunku umownego z organami administracji publicznej, a nie z samej ustawy regulującej FIZB.
W praktyce oznacza to, że dla przedsiębiorstw kluczowe znaczenie będzie miała nie sama konstrukcja instrumentu SAFE, lecz warunki kontraktów zawieranych z państwem przy realizacji zamówień finansowanych z tych środków.
