Obowiązki w zakresie trwałości oraz zobowiązania dotyczące wskaźników należą do najbardziej niedoszacowanych źródeł ryzyka po zakończeniu realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych. Beneficjenci często postrzegają je wyłącznie przez pryzmat formalnych obowiązków sprawozdawczych, podczas gdy w praktyce pełnią one funkcję długoterminowych ograniczeń prawnych dotyczących sposobu wykorzystania, modyfikowania lub reorganizacji projektu po jego zakończeniu.
Trwałość jako obowiązek materialny, nie formalny
Zgodnie z art. 65 oraz art. 71 rozporządzenia 2021/1060, trwałość oznacza obowiązek zachowania charakteru, celów oraz warunków realizacji operacji przez określony czas po jej zakończeniu. Minimalny standard unijny wynosi 5 lat (3 lata w przypadku MŚP), przy czym – jak potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – regulacja ta ustanawia standard minimalny, nie wykluczając dłuższych okresów przewidzianych w przepisach krajowych, wytycznych programowych lub dokumentacji konkursowej.
Trwałość nie sprowadza się do utrzymania fizycznego istnienia inwestycji. Obejmuje zachowanie jej funkcji, uzasadnienia ekonomicznego oraz zgodności z celami zadeklarowanymi na etapie wnioskowania o dofinansowanie.
W jednym ze swoich wyroków NSA podkreślił, że dla oceny kwalifikowalności wydatków kluczowe jest wykazanie, iż dany element stanowi integralny i nieodzowny element infrastruktury badawczej przez cały okres trwałości, a nie jedynie narzędzie tymczasowe na etapie realizacji. Sam fakt poniesienia wydatku i jego prawidłowej wyceny nie jest wystarczający. Konieczne jest wykazanie rzeczywistej, funkcjonalnej i trwałej relacji między danym składnikiem a rezultatem projektu.
Podobnie w innym wyroku NSA potwierdził, że brak wykazania niezbędności danego składnika w całym okresie trwałości – w tym brak precyzyjnego uzasadnienia liczby licencji i sposobu ich wykorzystania – może prowadzić do zakwestionowania adekwatności i zasadności wydatku.
Na podstawie utrwalonej linii orzeczniczej NSA należy wskazać, że trwałość podlega ocenie nie tylko pod kątem formalnego „utrzymania” projektu, lecz także pod kątem jego rzeczywistej funkcjonalnej ciągłości i spójności z deklarowanym modelem operacyjnym.
Wskaźniki jako zobowiązanie o charakterze normatywnym
Wskaźniki zadeklarowane we wniosku o dofinansowanie nie mają charakteru opisowego ani deklaratywnego. Stanowią one skonkretyzowane zobowiązanie beneficjenta do osiągnięcia określonego rezultatu i – co istotne – do jego utrzymania w okresie trwałości.
Orzecznictwo NSA potwierdza, że niespełnienie wymogów trwałości lub nieosiągnięcie zadeklarowanych wskaźników może stanowić podstawę do określenia wierzytelności budżetowej oraz dokonania korekty finansowej, również po zakończeniu realizacji projektu. Ocena ta ma charakter retrospektywny i polega na porównaniu rzeczywistego stanu operacji z założeniami przyjętymi na etapie ubiegania się o wsparcie.
Instytucja nie ogranicza się do weryfikacji prawidłowości rozliczenia wydatków. Ocenia, czy projekt w dalszym ciągu spełnia parametry, które uzasadniały przyznanie dofinansowania.
Okres trwałości a ryzyko kwalifikacji jako nadużycie finansowe
Z kolei Trybunał Sprawiedliwości UE jednoznacznie przesądził, że pojęcie „nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii” obejmuje także wykorzystanie fałszywych lub nieprawidłowych oświadczeń złożonych po zakończeniu realizacji projektu w celu stworzenia pozorów przestrzegania obowiązków w okresie trwałości. Oznacza to, że ochrona interesów finansowych UE obejmuje cały okres, w którym umowa o dofinansowanie nakłada na beneficjenta obowiązki – nie tylko etap realizacji.
Trybunał wyraźnie wskazał, że nadużycie może polegać nie tylko na bezprawnym uzyskaniu środków, ale również na ich nienależnym zatrzymaniu. Tym samym działania podejmowane w okresie trwałości – w tym składanie sprawozdań czy oświadczeń – mogą podlegać kwalifikacji w kontekście art. 325 TFUE.
Z perspektywy praktycznej oznacza to, że okres trwałości nie jest „czasem administracyjnym”, lecz fazą, w której odpowiedzialność beneficjenta za zgodność projektu z deklarowanymi parametrami pozostaje w pełni aktualna.
Materializacja ryzyk w praktyce
Ryzyka związane z trwałością i wskaźnikami materializują się w szczególności wtedy, gdy beneficjenci:
- zaprzestają lub istotnie ograniczają działalność projektową po zakończeniu realizacji,
- zmieniają sposób wykorzystania rezultatów projektu,
- dokonują zmian własnościowych lub reorganizacyjnych wpływających na charakter operacji,
- zastępują kluczowe elementy infrastruktury rozwiązaniami o innym profilu funkcjonalnym,
- nie są w stanie wykazać, że deklarowane parametry są utrzymywane w całym okresie trwałości.
W świetle przywołanego orzecznictwa szczególnie istotne jest to, że ciężar wykazania adekwatności i niezbędności elementów projektu spoczywa na beneficjencie. Brak precyzyjnej dokumentacji oraz niespójność między deklaracjami a stanem faktycznym mogą prowadzić do korekty finansowej, a w określonych sytuacjach – do dalszych konsekwencji prawnych.
Kluczowy wniosek
Trwałość i wskaźniki należy traktować jako długoterminowe parametry zgodności, które kształtują dopuszczalne ramy funkcjonowania projektu po jego zakończeniu.
Orzecznictwo NSA oraz TSUE jednoznacznie pokazuje, że:
- ocena zgodności ma charakter materialny,
- okres trwałości obejmuje realne, funkcjonalne utrzymanie rezultatów,
- niespełnienie zobowiązań może prowadzić do korekty finansowej nawet po prawidłowym rozliczeniu projektu,
- działania podejmowane w okresie trwałości mogą być oceniane także w kontekście ochrony interesów finansowych UE.
Wiele postępowań zwrotowych nie wynika z błędów popełnionych na etapie realizacji projektu, lecz z decyzji podejmowanych po jego zakończeniu bez uprzedniej analizy ich wpływu na zobowiązania trwałościowe i wskaźnikowe.
